استقلال قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

تاریخ انتشار : پنجشنبه ۱ قوس ۱۳۸۶ ساعت ۰۶:۵۵
استقلال قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
محمد علی صنیعی منفرد(۱)
چکیده
مقدمه
سابقه نظریه تفکیک قوا
پیچیدگی و ابهام مفهومی استقلال قوا
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
الگو سازی برای توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهوری اسلامی ایران
انواع الگوهای استقلال قوا در جمهوری اسلامی ایران
الگوی اول
قوای مورد نظر در الگوی اول عبارتند از:
الگوی دوم
الگوی سوم
تفکیک قوا و درجه استقلال نهادها و ارکان نظام نسبت به یکدیگر
جمع بندی
چکیده
استقلال یا تفکیک قوا (SeparationofPowers) از جمله مفاهیم بنیادین پذیرفته شده و پیاده‏سازی‏شده در سازماندهی کلان بسیاری از نظام‏های حکومتی دنیای امروزاست.
امروزه کمتر در مورد ضرورت این نظریه تردیدی ابراز می‏شود، بلکه مباحث بیشتر در مورد چگونگی پیاده‏سازی آن برای جلوگیری از تمرکز قدرت و افزایش کارآمدی نظام‏های حکومتی است.
به همین دلیل اگرچه نظریه تفکیک قوا را می‏توان در ابعاد تاریخی و فلسفی آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه برای نظام حکومتی جمهوری اسلامی ایران اهمیت ویژه‏ای دارد تبیین ابعاد حقوقی و مدیریتی نظریه تفکیک قوا مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
بدین ترتیب شفاف‏سازی و عملیاتی کردن این نظریه ذاتاً پیچیده و مبهم و جلب وفاق صاحب‏نظران و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران می‏تواند حصول کارآمدی حداکثری نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران را شتاب بیشتری بخشد.
این مقاله نظریه استقلال یا تفکیک قوا را در چارچوب قانون اساسی مورد مطالعه قرار می‏دهد و با بررسی انواع الگوهای ممکن، الگوی متناسب با قانون اساس جمهوری اسلامی ایران را مطرح و در معرض ارزیابی صاحب‏نظران حقوق، علوم سیاسی و مدیریت می‏گذارد.

مقدمه
استقلال سیاسی و اقتصادی و حفظ تمامیت ارضی و نظام اسلامی (وحدت ملی و اساس جمهوری اسلامی) در زمره مفاهیم اساسی به‏کار گرفته شده در اصول متعددی از قانون اساسی‏(۲)، اما مفهوم دومی از استقلال در قانون اساسی وجود دارد که در اصل ۵۷ بروز یافته‏است:
قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‏گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند(۳).
هم‏چنین در ابتدای اصل ۱۵۶ قانون اساسی آمده است:
قوه قضاییه قوه‏ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‏دار وظایف زیر است...(۴).
این مفهوم دوم که در دو اصل فوق‏الذکر به کار گرفته شده است به مفهوم به کار رفته در سایر اصول تفاوت بنیادی دارد. مفهوم استقلال قوا در اینجا نمی‏تواند متفاوت از مفهوم تفکیک قوا در حقوق و علوم سیاسی باشد، چنانچه همین مفهوم حتی در اولین قانون اساسی ایران که همان قانون مشروطیت باشد نیز آمده است. در اصول ۲۷ و ۲۸ متمّم قانون مشروطیت ضمن برشمردن وظایف هر یک از قوای سه‏گانه در اصل ۲۸ متذکر گردیده بود:
قوای ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(۵)
روشن است که ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به یکدیگر در چارچوب نظریه تفکیک قوا معنا و مفهوم می‏یابد. اگرچه نظریه تفکیک قوا خود به حد کافی پیچیده و برخوردار از مفاهیم گوناگون است، اما تبیین مفهوم استقلال قوا یا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه این نظریه، امری ناممکن است؛ چرا که در این صورت مفهوم استقلال را به مفهومی غیر شفاف و غیر قابل بهره‏برداری در عمل تبدیل می‏نماید. با این حساب، سؤال از اینکه منظور از استقلال قوا در قانون اساسی چیست، تنها در چارچوب نظریه تفکیک قوای مورد نظر حقوق‏دانان و صاحب‏نظران علوم سیاسی سؤالی معنادار است.

سابقه نظریه تفکیک قوا
سابقه نظریه تفکیک قوا و نقش آن در سازماندهی و تقسیم وظایف کلان حکومت‏ها به ارسطو و افلاطون بر می‏گردد. ارسطو در کتاب سیاست خود، قوای سه‏گانه را برای اولین بار فرموله کرده است؛ البته قوای سه‏گانه ارسطو با قوای سه‏گانه‏ای که امروزه در قوانین اساسی کشورها پذیرفته و تعریف شده است، تفاوت‏هایی دارد. با این حال در آثار حکمای یونان نقش قوای مختلف در حکومت متناسب با مشی فلسفی و سیاسی مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن به‏عنوان اصل تفکیک قوا مورد توجه حقوقدانان و علمای علوم سیاسی قرار دارد، دست‏آورد صاحب‏نظران قرون هفدهم و هجدهم میلادی است. زیرا در این قرون، تکاپوی تازه‏ای برای تعریف مجدد قدرت سیاسی و حکومت به‏وجود آمد.(۶)
در این میان، مکتب حقوق فطری و صاحب‏نظرانی مانند گروسیوس، پوفندرف و ولف به تعیین وظایف و اختیارات قدرت سیاسی پرداخته و وظایف متعدد حکومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظیفه یا اختیار برای حکومت قائل بودند:
۱-قانون‏گذاری، ۲-حق برقراری مجازات برای تضمین قوانین، ۳-قوه قضاییه، ۴-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهای بین‏المللی، ۵-وصول مالیات، ۶-تعیین وزیران و کارکنان دولت و ۷-انجام آموزش و پرورش.
در این شرایط، جدا کردن این نوع وظایف از یکدیگر خلاف فرمانروایی در نظر گرفته می‏شد، چرا که در این دیدگاه لزوماً یک نفر یا یک دستگاه مرکزی باید پیوند لازم را بین امور وظایف مختلف برقرار نماید تا هماهنگی که لازمه حاکمیت است از بین نرود.(۷)
جان لاک فیلسوف انگلیسی اولین نظریه‏پردازی متأخری است که در مورد تفکیک و تقسیم قوا نظریه خوبی را ارائه می‏کند. به‏نظر ایشان سه قوه مقننه، مجریه و فدراتیو (متحده) باید از یکدیگر جدا شوند. قوه متحده عهده‏دار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهای بین‏المللی است؛ مواردی که امروزه در زمره فعالیت‏های قوه مجریه قرار دارد.
جان لاک در نوشته‏های خود تعمداً اسمی از قوه قضاییه نمی‏آورد چرا که امر قضا را خارج از عملکرد سیاسی و مناسبات قدرت می‏داند.(۸)
نظریه‏پردازی‏های صاحب‏نظران در قرن هفدهم میلادی راه را برای شارل منتسکیو فیلسوف فرانسوی در قرن هجدهم باز می‏کرد و ایشان در کتاب معروف خود، روح‏القوانین به طرز جالب توجهی نظریه تفکیک قوا را تبیین کرد و توضیح داد، به‏گونه‏ای که آنچه امروزه از آن به‏عنوان تفکیک قوا صحبت می‏شود متأثر از ارائه قابل قبول ایشان است. منتسکیو مرزهای قوای مقننه، اجراییه و قضاییه را مشخص نمود و به تقسیم کار حکومت شفافیت بخشید. او معتقد بود هر قدرتی نیاز به حد و مرز دارد، زیرا قدرت، بنابر طبیعت، میل به سرکشی دارد و بنابراین باید آن‏را محدود کرد. بدین ترتیب خصوصیت توازن و تعادل قوا به‏عنوان عنصری اساسی در نظریه تفکیک قوا مطرح می‏گردید.(۹)
برای آنکه از قدرت سوء استفاده نشود باید دستگاه‏های حکومت طوری تنظیم شوند که قدرت، قدرت را متوقف کند و البته برای حصول این منظور لازم است قوا از یکدیگر متمایز و منفک گردند و در یک جا متمرکز نگردند تا ارکان و نهادهای حاکمیت بتوانند همدیگر را محدود و کنترل نمایند، ضمن اینکه امور حکومت به خوبی تمشیت پذیرد.(۱۰) بدین ترتیب چالش اساسی نظریه تفکیک قوا خود را بروز می‏دهد. از یک طرف برای اعمال حاکمیت واحد، نیاز به تمرکز و هماهنگی وجود دارد و از طرف دیگر قوا موجب مشکلاتی می‏گردد که خلاف منظور تفکیک قوا است.
به همین خاطر، از نظریه تفکیک قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است که یکی تفکیک مطلق و دیگری تفکیک نسبی قوا است. در ابتدا نظریه تفکیک مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانون‏گذاران آمریکایی در پی‏ریزی دولت فدرال ایالات متحده آمریکا بهترین شیوه را تفکیک کامل قوا دانستند. همین طور فرانسویان پس از انقلاب خود نتیجه گرفتند که ارکان و نهادهای حکومتی باید با دیواره‏ها و موانعی از یکدیگر جدا شوند که امکان مداخله در کار یکدیگر را پیدا نکنند.(۱۱)
با این حال، تجربه عملی حکومت‏ها نشان داد که تفکیک مطلق قوا امکان‏پذیر نمی‏باشد و چندان بستگی به اینکه ما بخواهیم یا نخواهیم ندارد. دلیل اساسی تفکیک نسبی در این است که قوای سه گانه تجلّیات مختلف قدرت سیاسی یا حاکمیت واحد هستند و اساساً تفکیک آنها صرفاً به منظور طبقه‏بندی و تقسیم کار انجام می‏شود.(۱۲) بنابراین تفکیک باید با نرمش‏انجام شود به طوری که اولاً قدرت در یک جا متمرکز نشود و ثانیاً مانع اعمال حاکمیت نیز نگردد.
تفکیک نسبی قوا اگر چه نشان‏دهنده توجه به واقعیت‏های عملی در اداره امور کشور است امام این امر خود می‏تواند به افراط یا تفریط دچار گردد به گونه‏ای که در این میان اهداف اصلی تفکیک قوا ناپدید گردد و به همین دلیل شفاف‏سازی و عملیاتی کردن اصل تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضرورت مبرم دارد.(۱۳) چرا که در قانون اساسی، هم نشانه‏هایی از تفکیک مطلق وجود دارد و هم نشانه‏هایی از تفکیک نسبی. با این حال، حتی اگر صاحب‏نظران نیز بر تفکیک نسبی قوا در قانون اساسی متفق‏القول باشند باز هم شفاف‏سازی و عملیاتی کردن مفهوم تفکیک قوا چالشی اساسی پیش روی صاحب‏نظران قرار می‏دهد.

پیچیدگی و ابهام مفهومی استقلال قوا
عملکرد یک دولت مردم‏سالار باید از یک اصل نوعی تبعیت کند که آن اصل عبارت است از حمایت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بیان دیگر لازم است قدرت قانون‏گذاری (قوه مقننه) و قدرت اجرای این قوانین (قوه مجریه) و قدرت مجازات تخلفاتی که از قانون‏می‏شود (قوه قضاییه) همه توسط اشخاص و نهادهای مجزّا و نیز مستقل از یکدیگر تنفیذ شود.(۱۴)
در تعریف بالا که از جمله جدیدترین تعاریف است، تفکیک قوا به منظور پرهیز از استبداد و در جهت حمایت از حقوق شهروندی در نظر گرفته شده است و به معنای نوعی تقسیم کار منجر به تقسیم قدرت است که در آن، تدوین قانون از اجرای قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفکیک شده است. اما این، همه تعریف نیست؛ زیرا تقسیم کار (divisionoflabor) از اصول پذیرفته شده علم سازمان و مدیریت است و سازمان‏های بزرگ مانند یک نظام سیاسی، اصولاً راهی به جز تجزیه و تقسیم کار ندارند. تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها (rolespecialization) راه کارآمدسازی سازمان هاست. از طریق تخصّص نقش‏هاست که امکار پیشبرد کارها به‏صورت مؤثر به وجود می‏آید.
طبیعتاً وقتی ما به تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها قائل باشیم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهیم رسید. افتراق ساختارها یا تولید ساختارهای تخصصی مانند قضایی، تقنینی و اجرایی موجب می‏شود که فعالیت‏های تخصّصی در سازمان‏های خاصی متمرکز گردیده و بنابراین ماهیت خاصی را به‏وجود آورند؛ چنانچه امور رسیدگی به اختلافات یا قضاوت به دلیل تخصصی بودن آن، لزوم ایجاد دستگاه قضایی را موجب می‏شود و یا امور طراحی و تدوین قوانین و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شورای اسلامی تجلی می‏یابد و یا فعالیت‏های انتظامی و نظامی در سازمان‏های تخصصی مربوطه سامان می‏پذیرد.
از دیگر نکات بسیار مهم در مفهوم تفکیک قوا، چگونگی به‏دست آوردن و اعمال قدرت است. تأکید بر اینکه اشخاص و نهادهای حکومتی مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذ یابند اشاره به این نکته مهم است.
باید توجه داشت که هر نوع قدرتی که در بطون هر حکومتی وجود دارد در دست یک شخص یا در دست یک هیأت جمع نیاید و خلاصه مراقبت شود تا این قوای سه‏گانه از یکدیگر مشخص و متمایز باشند، یکدیگر را متعادل کنند و نیز متقابلاً همدیگر را کنترل‏نمایند.(۱۵)
با این حساب نفس تمرکز قدرت در حکومت امری ناپسند تلقی می‏گردد چرا که می‏تواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندی گردد. بنابراین چاره‏ای جز تقسیم قوا نیست به طوری که این قوا بتوانند همدیگر را کنترل نمایند.
اینک سؤالی که مطرح می‏گردد این است که چرا باید قوای حکومتی را بر سه تقسیم کرد؟ اگر تقسیم قوا امری پسندیده است چرا ما باید سه قوه داشته باشیم؟ به‏عنوان مثال، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل ۵۸ آمده است:
قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیرا نظر ولایت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‏گردد. این قوا مستقل از یکدیگرند.(۱۶)
در این اصل اگر چه به صراحت قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران سه قوه خوانده می‏شود، اما آیا واقعاً ما تنها سه قوه داریم؟ حد اقل مقام رهبری و ولایت مطلقه امر، مطابق بااصل ۵۷ بر سه قوه نظارت داشته و امور کشوری زیر نظر و هدایت ایشان جاری می‏گردد، در این صورت آیا نهاد رهبری قوه چهارم نیست؟ به خصوص با توجه به اینکه در اصل ۶۰ آمده است:
اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده از طریق رئیس جمهور و وزراء است.(۱۷)
بنابراین به صراحت قانون اساسی، نهاد رهبری بخشی از قوه اجرایی را به عهده دارند، اما مسلماً نمی‏توان نهاد رهبری را بخشی از قوه مجریه در نظر گرفت.(۱۸)
با این حساب به‏نظر می‏رسد یکی از پیچیدگی‏ها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی به عدد قوا مربوط می‏شود که اگر چه معمولاً سه قوه گفته می‏شود اما ظاهراً نمی‏توان آن‏را به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۵۸ آمده است:
اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‏شود و مصوّبات آن پس از طی مراحی که در اصول بعد می‏آید برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می‏گردد.(۱۹)
اینک با توجه به اینکه اصل ۵۷ می‏گوید قوای حاکم سه قوه است و اصل ۵۸ می‏گوید قوه مقننه یعنی مجلس شورای اسلامی، این ابهام مطرح به وجود می‏آید که نقش شورای نگهبان چگونه است؟ آیا شورای نگهبان بخشی از قوه مقننه است؟ ظاهراً می‏توان گفت، بلی شورای نگهبان بخشی از قوه مقننه است. در این صورت آیا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان) باید توسط دو قوه دیگر (مجریه و قضایی) کنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفکیک قوا برقرار بماند؟
با ملاحظه اینکه مجلس شورای اسلامی تنها نهادی است که قابل انحلال نیست و نیز در برابر قوه قضاییه و قوه مجریه مسؤول نیست و از طرف هیچ‏کدام کنترل نمی‏شود،(۲۰) آیا این امر موجب برتری و تسلط قوه مقننه بر سایر قوا نمی‏گردد؟
البته درست است که مجلس شورای اسلامی توسط نهاد شورای نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، کنترل می‏شود اما در مورد اول، مجلس شورای اسلامی توسط بخشی از قوه مقننه (شورای نگهبان) کنترل می‏شود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادی زیر نظر مقام رهبری نظام (مجمع تشخیص مصلحت) کنترل می‏شود. در این صورت چگونه می‏توان گفت تفکیک قوا یعنی تجزیه قدرت و کنترل متقابل قوا بر یکدیگر؟
البته این ابهامات در ذات مفهوم استقلال یا تفکیک قوا قرار دارد و ربطی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسی فرانسه، اگر نخست‏وزیر و ریاست جمهوری از یک حزب باشند، عملاً مفهوم تفکیک قوای بین مقننه و مجریه از بین می‏رود و هیچ کنترل و توازنی میان «پارلمان» که نخست‏وزیر در آنجا انتخاب شده است و «مجریه» وجود نخواهد داشت.(۲۱) معمولاً این مردم فرانسه هستند که تفکیک قوا را خود در عمل پیاده می‏کنند؛ یعنی در زمانی که فرانسوا میتران سوسیالیست ریاست جمهوری را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گلیست به رهبری ژاک شیراک رأی دادند و حالا که شیراک ریاست جمهوری را عهده‏دار است مردم به حزب سوسیالیست‏ها رأی داده‏اند و بدین ترتیب ژوسپین سوسیالیست عهده‏دار نخست‏وزیری است.
بدین ترتیب مشاهده می‏شود که در مفهوم استقلال قوا نمی‏توان به قانون محدود شد، بلکه داشتن نوعی وفاق و تشخیص از طرف عموم مردم ضرورت دارد.
در این صورت آیا می‏توان به نظریه ژان ژاک روسو رسید که:
حاکمیت قابل تجزیه یا تفکیک نیست. با تفکیک قوا گفت وگو از اراده عمومی امری واهی‏است.(۲۲)
بدین ترتیب ما اگر تفکیک قوا را برای اراده عمومی و حفظ حقوق آنان می‏دانیم، اجازه دهیم خود اینان تفکیک قوا را در عمل، آن‏طور که مایلند به اجرا گذارند، درست همان‏گونه که در فرانسه عمل می‏نمایند و با این حساب نیازی به تقسیم قوا و بیان نحوه کنترل و تعادل قوا و ذکر شرایط، در قانون اساسی نیست. در این حالت با اصل ۱۶ اعلامیه حقوق بشر دچار معضل خواهیم شد که می‏گوید:
هر جامعه‏ای که در آن نه حقوق تضمین و نه تفکیک قوا برقرار شده باشد، دارای قانون اساسی‏نیست.(۲۳)
بدین ترتیب رفع ابهام از مقوله تفکیک قوا با سپردن همه آن به اراده عمومی و بدون قانون اساسی انجام نخواهد شد چنانچه تفکیک، اساساً بدون تعریف وظایف امکان‏پذیر نمی‏باشد و قانون اساسی ضرورتاً در برگیرنده ضوابط و معیارهای کلی مورد نظر در تقسیم و تعریف وظایف ارکان و نهادهای حکومتی است.
سیم از وظایف لازمه سیاسیه، تجزیه قوای مملکت است که هر یک از شعب وظایف نوعیه را در تحت ضابطه و قانون صحیح علمی منضبط نموده، اقامه آن‏را با مراقبت کامله در عدم تجاوز از وظیفه مقرّره به عهده کفایت و درایت مجریان در آن شعبه بسپارند.(۲۴)
با این حساب نمی‏توان برای اصل تفکیک قوا خود به خود ارزش درونی و ذاتی و مجرّد قائل شد، و آن‏را جامه‏ای فلسفی پوشانید و یا از آن به‏عنوان اصلی حقوقی در قانون اساسی یاد کرد بدون اینکه وارد اهداف و روش‏های عملیاتی کردن آن شد.
از این رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت دیدگاه‏های تاریخی در مورد اصل تفکیک قوا(۲۵) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقی مدیریتی به این اصل انداختن و شفاف کردن آن در عرصه اداره کشور است و این البته هنگامی مفید و مؤثّر واقع می‏شود که در چارچوب قانون اساسی باشد. در غیر این صورت تفکیک قوا امری نظری و غیر کاربردی خواهد شد. بررسی قانون اساسی جمهوری اسلامی به‏عنوان مظهر و تجلّی اصل تفکیک قوا و تجلّی قواعد و معیارهای عملیاتی آن در تنظیم و تعریف قوای حکومتی ضرورتی مبرم دارد. شارل منتسکیو، مبتکر نظریه تفکیک قوا پس از مطالعه قانون اساسی انگلیس و فرموله کردن آن، معقتد بود:
تحقیق در اینکه انگلیسی‏ها در حال حاضر از این آزادی‏ها (ناشی از تفکیک قوا) استفاده می‏کنند یا نه، به من مربوط نیست. از لحاظ من کافی است بگویم که آزادی انگلیسی‏ها بر مبنای قوانین آنها به کرسی نشسته و بیش از این هم توقع دانستن ندارم.(۲۶)
بدین ترتیب اگر چه وجود قانون اساسی در تحقق تفکیک قوا شرط کافی نیست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص برای نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران که نظام منحصر به فرد و نوینی است و بنابراین هنوز عرفیات زیادی در آن شکل نگرفته است تا بتواند در عمل مکمل قانون اساسی باشد. بنابراین لازم است چارچوب قانونی نظریه تفکیک قوا مورد توجه و بررسی قرار گیرد. چرا که بدون داشتن نظریه روشن و مطابق با قانون اساسی که در آن اولاً اهداف نظریه تفکیک قوا به روشنی تعریف شده باشد و ثانیاً لوازم و روش‏های پیاده‏سازی آن به دقت تعریف شده باشد، امکان بهره‏گیری مؤثر از این مفهوم وجود ندارد، بلکه برعکس می‏تواند موجبی برای تداخل و احتمالاً تعارض بین قوا گردد.(۲۷)

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
۱. آیا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفکیک قوا به معنای انفصال و پراکندگی یا حفظ تساوی متقارن مطلق قواست؟(۲۸)
۲. با ملاحظه اصول مربوط به ولایت امر و امامت امت در قانون اساسی، آیا باید نهاد ولایت را محوری برای ادغام و تمرکز قوا در نظر گرفت یا محوری برای حفظ توازن قوای سه گانه، هدایت و تنظیم آنها؟
۳. اگر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر اساس اعتقاد بسیاری از صاحب‏نظران بر اساس تفکیک نسبی قوا از یکدیگر طراحی و تدوین یافته است‏(۲۹) در این صورت حوزه‏های تفکیک‏یافته کدام حوزه‏ها هستند و حوزه‏های مشترک کدامند؟
۴. در صورت تفکیک نسبی قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مدیریت حوزه‏های مشترک به عهده چه نهاد یا نهادهایی گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگی و همکاری در حوزه‏های مشترک موجبی برای ادغام یا تمرکز قوا نمی‏شود؟
۵. آیا شرط لازم برای تحقّق تفکیک قوا وجود سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه است؟ در این صورت، آیا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سه قوه را به رسمیت می‏شناسد؟ و این سه قوه هستند که متقابلاً یکدیگر را کنترل و متعادل می‏سازند؟ به‏طور کلی مطابق با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کدام قوه، کدام قوه را کنترل می‏کند و چگونه؟
۶. اگر منظور از تفکیک قوا، وجود سه نیرو یا قوه هم‏عرض و هر کدام دارای فرماندهی واحد است، در این صورت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تنها قوه‏ای که از فرماندهی واحد برخوردار است، قوه قضاییه است؛ زیرا دو قوه دیگر (یعنی مجریه و مقننه) از فرماندهی واحدی برخوردار نیستند، چرا که در قوه مجریه دو بخش قابل تفکیک وجود دارد که بخش اول مستقیماً زیر نظر مقام ولایت امر مدیریت می‏شود و بخش دوم زیر نظر رئیس قوه مجریه اداره می‏شود. هم‏چنین، قوه مقننه دارای سه بخش مستقل از یکدیگر است که عبارتند از مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام. آیا این وضعیت خللی بر تفکیک قوا وارد می‏رسازد؟
۷. آیا مطابق با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت در طول مجلس شورای اسلامی و نه در عرض آن قرار دارد؟ در این صورت آیا می‏توان به استقلال قوای مجریه و مقننه از یکدیگر معتقد بود، چنانچه برخی از صاحب‏نظران معتقدند:
هر چند دو قوه مقننه و مجریه باید از هم تفکیک شوند، ولی این تفکیک جنبه افقی ندارد، بلکه به‏صورت عمودی است.(۳۰)
۸. آیا حضور رؤسای قوای سه گانه در شورای امنیت ملی نوعی ادغام و تمرکز قوا محسوب نمی‏گردد؟
۹. آیا سیاست‏گذاری در امور فرهنگی توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی، نوعی تداخل در قوه مقننه محسوب نمی‏گردد، به خصوص با توجه به اینکه این شورا به ریاست رئیس قوه مجریه تشکیل می‏گردد؟
۱۰. با توجه به اینکه اجرای قانون اساسی مطابق با اصل ۱۱۳ به عهده ریاست جمهوری است و حیطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شورای اسلامی محدود به قوه مجریه نمی‏باشد، چگونه امکان دارد ریاست جمهوری استقلال سایر قوا و نهادهای نظام را به‏هم نریزد، ولی آنها را کنترل و محدود نماید؟
۱۱. چگونه مجلس شورای اسلامی از طریق تصویب بودجه، برای دولت، شورای نگهبان، صدا و سیما، ارگان‏های نظامی و انتظامی و غیر آن تعیین تکلیف می‏کند و بدین طریق می‏تواند آنها را دچار محدودیت کند و در عین حال موجب خدشه وارد کردن به استقلال آنان نمی‏گردد؟ از طرف دیگر، وقتی مجلس شورای اسلامی قادر نباشد روی بودجه اعمال نظر نماید، چگونه از پیاده شدن منویات خود در چارچوب قوانین اطمینان پیدا خواهد کرد؟
۱۲. اینکه رئیس جمهوری توسط مجلس شورای اسلامی (قوه مقننه) و دیوان عالی کشور (قوه قضایی) قابل عزل است، دخالت و به‏هم خوردن استقلال قوا محسوب نمی‏گردد؟ در این صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذشده‏اند؟(۳۱)
۱۳. وقتی اکثریت نمایندگان مجلس شورای اسلامی به‏صورت غیر رسمی از ریاست جمهوری درخواست می‏کنند تا ایشان به جای معرفی یک وزیر، سه وزیر را به مجلس پیشنهاد نماید تا مجلس بتواند انتخاب بهتری داشته باشد، آیا این امر خدشه وارد کردن به استقلال قوه مجریه توسط قوه مقننه نیست؟(۳۲) در غیر این صورت چگونه مجلس شورای اسلامی می‏تواند از حق قانونی انتخاب خود بهره‏مند شود؟
۱۴. آیا تحقیق و تفحّص مجلس شورای اسلامی در امور قضایی، نقض استقلال قوه قضاییه محسوب نمی‏گردد؟ آیا مجلس می‏تواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آیا این حضور، موجبی برای تداخل قوا نخواهد شد؟
۱۵. آیا پاسخ خواهی کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی از قوای مجریه و قضاییه نوعی مداخله در امور قضایی توسط یکی از ارکان قوه مجریه تلقی نمی‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکی، در کمیته انضباطی دانشجویی، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و...)؟
۱۶. آیا صدور رأی توسط هیأت حل اختلاف در وزارت کار و امور اجتماعی مداخله در امور قضایی توسط یکی از ارکان قوه مجریه تلقّی نمی‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکی، در کمیته انضباطی دانشجویی، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و...)؟

الگو سازی برای توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهوری اسلامی ایران
در اینجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدی را برای تبیین و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زیر پیشنهاد می‏کنیم و سپس تأثیر این قواعد را در عمل، در قالب الگوهای مختلف استقلال قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بررسی می‏کنیم.
۱. استقلال مفهومی از جنس همه یا هیچ نیست بلکه مفهومی دارای تدرّج است. هیچ دو رکن یا نهادی را نمی‏توان یافت که نسبت به یکدیگر استقلال کامل و یا وابستگی کامل داشته‏باشند.
۲. نظام سیاسی و حکومتی جمهوری اسلامی ایران همانند هر نظام سیاسی و حکومتی دیگر برای افزایش کارآمدی خود مبادرت به تقسیم قوای حکومتی در قالب سازمان‏های تخصّصی نموده است تا این سازمان‏ها، فعالیت‏های خاصی را عهده‏دار شوند و به دلیل تخصّصی بودن خود، کارآمدی نظام را بالا برند. بدین ترتیب تقسیم قوا را می‏توان مطابق با اصل تقسیم کار (divisionoflabor) یا تخصّص نقش‏ها (specializationrole) و یا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت که در زمره مباحث اساسی موجود در نظریه سازمان است.
۳. تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها یا افتراق ساختارهای نظام سیاسی، دارای دو بعد متمایز از یکدیگر است. در بُعد اول با ایجاد تخصص در انجام فعالیت‏ها، کارآمدی و مؤثربودن فعالیت‏ها را افزایش می‏دهد، اما این تنها بُعد مورد نظر نیست. تقسیم قوا در یک نظام سیاسی موجب پرهیز از تمرکز قوا نیز می‏گردد و چون تمرکز قوا موجب خودکامگی و استبداد می‏شود آزادی‏های مشروع را تضعیف می‏نماید، بنابراین اقدام به تقسیم قوا باید به گونه‏ای انجام پذیرد که خاصیت متعادل‏کنندگی و کنترل‏کنندگی قوا نسبت به یکدیگر حفظ گردد و این بُعد دوم تقسیم قوا در یک نظام سیاسی است.
۴. ماهیت حاکمیت با تقسیم مطلق قوا و تفکیک کامل وظایف و اختیارات نمی‏سازد. تلاش برای استقلال قوا نباید موجب خودمختاری قوا نسبت به یکدیگر شود، چرا که خودمختاری قوا، حاکمیت چندگانه را به دنبال می‏آورد و کارآمدی یک نظام سیاسی را می‏کاهد. با این حساب، تبیین استقلال قوا در یک نظام سیاسی دارای دو بُعد است: تعیین حوزه‏های مجزّا و منفک، و تعیین حوزه‏های مشترک، که در دومی چگونگی همکاری قوا باید به روشنی تعریف گردد.
۵. استقلال قوا به معنای اجرای قانون است و عدم اجرای قانون به معنای ادغام قوا و ایجاد تمرکز قواست.
۶. از آنجا که قدرت، ماهیتی سیال دارد و می‏تواند از زمانی به زمان دیگر تغییر کند همیشه امکان به‏ هم‏ریزی توازن قوا به معنای افزایش یافتن قدرت یکی و کاهش قدرت دیگری وجود دارد. در صورت وقوع، همه قوای دیگر باید کمک کنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. این مفاهیم نیازمند تبیین بیشتر است.
در این ارتباط فرض می‏کنیم تنها سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه وجود دارد که اندازه قدرت هر یک به‏صورت زیر تعریف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W۱
اندازه قدرت قوه مجریه:W۲
اندازه قدرت قوه قضاییه:W۳
در این صورت مجموع قوای کشور را می‏توان با W نشان داد که عبارت است از:
W=W۱+W۲+W۳
بدین معنا که جمع قوای سه‏گانه، همه قدرتی است که موضوع اصل تفکیک قوا قرار دارد، اگر این مجموع قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم، داریم: %W=۱۰۰
حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنایش این است که:
%W۱=W۲=W۳=۱۳W=۳۳/۳
و یا اگر اندازه قدرت قوا با یکدیگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض کنیم مطابق با نظریه صاحب‏نظران قوا به‏صورت زیر تقسیم شده باشد:
%W۱=۵۰
%W۲=۳۰
%W۳=۲۰
اینکه آیا می‏شود ۵۰درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمی‏باشد، چرا که در حال حاضر می‏خواهیم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهیم و در این ارتباط اندازه یا توان یک قوه امر ثانوی است.
تحت این شرایط، حفظ توازن قوا را می‏توان خیلی ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعریف کرد. به بیان روشن‏تر اگر W۱=۵۰ است، همین قدرت برای قوه مقننه باقی بماند یا اگر W۲=۳۰ است، این مقدار کم یا زیاد نشود.
اما آیا اندازه قدرت قوا قابل تغییر است که ما باید نگران آن باشیم؟ جواب این است که بلی، اندازه قدرت یک قوه متغیری دینامیکی است که با زمان تغییر می‏کند و از این وضعیت اجتنابی نیست. در واقع اندازه قدرت را می‏نمی توانیم باWi نشان دهیم بلکه باید با (Wi(t نشان دهیم، یعنی اندازه قدرت متغیری از زمان است.
در این صورت مثلاً قوه مقننه می‏تواند در حال حاضر ۵۰درصد قوا را در اختیار داشته باشد، اما معلوم نیست که شش ماه دیگر هم همین اندازه باقی بماند؛ چرا که زمان می‏تواند موجب بالا یا پایین رفتن قدرت شود.
به‏عنوان مثال، فرض کنید رئیس جمهوری بتواند بخشی از قدرت مجلس شورای اسلامی را به‏دست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئیس جمهوری و با تصویب مجلس باید انجام شود (اصل ۱۳۳ قانون اساسی) وقتی شرایطی به وجود آید که مجلس از حقوق خود نتواند استفاده کند و تمام قدرت انتخاب در اختیار ریاست جمهوری قرار گیرد، آن‏گاه W۱>۵۰ خواهد شد، یعنی اندازه قدرت مجلس کاهش و قدرت قوه مجریه افزایش یافته است (یاW۲>۳۰). در واقع قوه مجریه به اندازه ۵۰-W۱ به قدرتش افزوده شده است، یعنی از این به بعد داریم:
۸۰-W۱=(۵۰-W۱)+W۲
توجه دارید که هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجریه تغییری نکرده است، یعنی هنوز:
%W۱+W۲=۸۰
یعنی مجموع قدرت دو قوه تغییر نکرده است اما توازن قوا به‏هم ریخته است! وقتی این اتفاق بیفتد یک نظام حکومتی مبتنی بر استقلال قوا باید نگران شود و مکانیزم‏های دفاعی خود را فعّال سازد تا قوا را به میزان اولیه و مقرّر خود بازگرداند.
یک نظام حکومتی هوشمند با مکانیزم‏های کنترلی و نظارتی خود، وقتی توازن به‏هم بریزد، دوباره آن را به حد تعادلی خود باز می‏گرداند که اگر بازنگرداند تفکیک قوا به سوی تمرکز قوا می‏رود و قوه‏ای که توان بیشتری را جذب کرده با سرعت بیشتری می‏تواند به روند تمرکز خود ادامه دهد و در نهایت به کسب بقیه قوا نایل گردد،(۳۳) چنانچه در نمودار ۱ نشان داده شده است:

نمودار ۱

در آغاز فرآیند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بین می‏رود و قوه مجریه تقویت می‏شود، سپس قوه قضاییه تحلیل می‏رود و قوه مجریه، قوه مسلط با تمرکز کامل قدرت می‏گردد.
به‏هم خوردن توازن قوا به معنای افزایش قدرت یکی از قوا و تضعیف دیگری است و البته این به معنای ثابت ماندن حجم یا مجموع قدرت نیست، چرا که معمولاً توان و قدرت کشورها با زمان، تغییر می‏کند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم به دلیل پیشرفت کشور، ده سال دیگر حجم قدرت می‏تواند به ۱۰۰۰ برسد که ده برابر مقدار فعلی است. در این صورت آنچه توازن قدرت را نشان می‏دهد، حفظ درصد قدرت در هر یک از قواست.
پس اگر همچنان قوه مقننه ۵۰درصد قدرت را در اختیار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراین اگر چه تغییر فناوری، توسعه علمی، موقعیت جغرافیایی و غیر آن می‏تواند توان یا قدرت یک نظام سیاسی را افزایش یا کاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد یا نسبت میان قوا است نه اندازه مطلق آن.
حالت دیگری که می‏تواند توازن قوا را به‏هم زند، نه تمایل قوای دیگر به افزایش قدرت خود، بلکه ناتوانی یک قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئیس جمهوری دنبال کسب قدرت مجلس نیست، اما این مجلس است که از قدرت خود استفاده نمی‏کند. این وضعیت را کاهش بهره‏وری (underutilization) می‏گوییم و می‏توان به‏صورت زیر نشان داد:
W۱+W۲+W۳
کد مطلب: 340
لينک کوتاه خبر: https://goo.gl/P8MdW9
 


 
نام و نام خانوادگی
ایمیل